完善民事執行程序的必要性


近年來，民事司法領域的“執行難”和“執行亂”問題引起了當事人和社會各界的強烈不滿，甚至引起了國家領導層的高度重視。解決“執行難”、治理“執行亂”已經成為實現法治必須完成的任務。造成“執行難”和“執行亂”的原因很多，其中之一是法律制度不健全，即有關民事執行程序的法律規范不完善。我國的民事執行程序規定在《民事訴訟法》之中，民事執行程序的法律規范不完善，其實就是《民事訴訟法》不完善。因此，在《民事訴訟法》修改之際，完善民事執行程序是必要的。修改之前的《民事訴訟法》有關民事執行程序的規范，主要存在以下幾個方面的不足：
一、條文數量少，無法適應民事執行工作的復雜性
民事執行工作的內容和程序相當復雜，規范這一復雜的工作需要大量的法律條文。放眼全球，日本《民事執行法》有198條；德國《民事訴訟法》有關民事執行的條文有280條，另有186條的《強制拍賣與強制管理法》規范不動產的執行程序；法國民事執行程序的法律規范更多，包括法國《民事執行程序法》(共有99條)、舊《民事訴訟法》(仍在生效的、規范民事執行程序的條文為107條)、新《民事訴訟法》(規范民事執行程序的條文有27條)、法國《民事執行程序法實施法令》(共有305條)；俄羅斯《民事執行程序法》也有95條。然而，在此次修改之前，我國《民事訴訟法》有關民事執行程序的條文僅有34條，顯然不能滿足復雜的民事執行工作的需要。法律條文數量過少，其結果必然是規范不精細，“漏洞”很多，“無法可依”的現象嚴重，民事執行“難”和“亂”的問題就不可避免。
二、重要制度缺位，無法滿足民事執行實踐的需要
我國現行的民事執行的程序規范不僅總體“供給”嚴重不足，而且一些基礎性的重要制度明顯缺位，無法滿足民事執行實踐的需要。其中，最為嚴重的是缺乏對民事執行權的制約與監督機制，結果造成民事執行權配置不科學，民事執行權過度集中而易形成濫用，進而造成實踐中比較嚴重的“執行難”和“執行亂”問題。此外，執行財產分配機制、執行救濟機制、執行威懾機制、拒絕協助執行懲處機制、執行和解機制等的缺位或者不完善，導致民事執行工作缺乏統一的操作規范，嚴重削弱了民事執行的權威性和震懾作用。
三、可操作性差，嚴重影響了程序制度應有功能的發揮
由于條文數量少，大量民事執行程序規范不明確、不具體，可操作性差，適用起來十分不便，還嚴重影響了民事執行程序制度應有功能的發揮。例如，盡管《民事訴訟法》規定民事執行財產的基本變價方式是拍賣和變賣，但是究竟如何實施拍賣和變賣，《民事訴訟法》基本沒有進行規范。又如，2007年修改《民事訴訟法》時規定了對不履行義務的債務人限制出境，在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息等“威懾機制”，但是如何實施這些威懾措施，法律并沒有作出明確規定，導致它們在實踐中基本沒有被適用，因而也就沒有發揮其應有的作用。
四、一些制度明顯不合理，造成民事執行實踐混亂
實踐證明，修改前的《民事訴訟法》規定的民事執行制度，有些已經明顯落后于現實社會的經濟活動，有些經實踐證明存在明顯的不合理之處。所有這些都造成了民事執行實踐的混亂。例如，關于實現金錢債權的執行，修改前的《民事訴訟法》僅規定了對存款、收入、動產和不動產等幾類財產的執行實施程序，對于現實生活中新形態的財產，如債券、股票、基金份額、知識產權中的財產權等，法律沒有規定具體的執行實施程序，以至于實踐中形成能否對這些財產執行、如何實施執行的疑問，甚至不同的執行法院采取的執行措施各不相同，局面相當混亂。又如，關于執行財產的變價方式，修改前的《民事訴訟法》規定人民法院可以“按照規定交有關單位拍賣或者變賣”，但是究竟交什么單位拍賣或者變賣，法律法規等并沒有明確規定。最高人民法院通過司法解釋規定，執行財產應當優先適用拍賣的方式進行變價，拍賣應當委托具有相應資質的拍賣機構進行。但是，從理論上看，民事執行拍賣的性質明顯不同于私法拍賣，民事執行拍賣委托拍賣機構進行，與民事執行拍賣的性質格格不入；在實踐中，委托拍賣機構對執行財產進行拍賣引發了許多社會問題，成為執行腐敗案件的重要根源。由此可見，修改前的《民事訴訟法》規定的“按照規定交有關單位拍賣或者變賣”的規定是不合理的。
正是由于《民事訴訟法》關于民事執行程序的規定存在諸多不足，為了滿足司法實踐的需要，除最高人民法院《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》(本章以下簡稱《民訴意見》)等綜合性司法解釋外，最高人民法院對民事執行程序作出了總量達數百條的專門司法解釋。如，最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《執行規定》)、最高人民法院《關于民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》(以下簡稱《查封規定》)、最高人民法院《關于民事執行中拍賣、變賣財產的規定》(以下簡稱《拍賣規定》)，等等。但是，司法解釋不但效力層次較低，而且存在相互沖突的現象，嚴重影響了民事執行工作的順利進行。近年來，完善民事執行程序甚至進行民事執行單獨立法的呼聲越來越高，意見也越來越一致。但是，由于各種原因，民事執行程序單獨立法可能還需要一些時間。在實現民事執行單獨立法之前，利用修改《民事訴訟法》的機會，對民事執行程序進行必要的完善是必不可少的，而且是進行民事執行單獨立法的必要的鋪墊和嘗試。


摘自：湯維建 主編 《新民事訴訟法理解與適用/新民事訴訟法適用指導叢書》